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《国家级森林公园管理办法》解读

设置字体大小:【 】 【打印】 【页面调色版  发布时间:2014-04-09


      经国家林业局局务会议审议通过,5月20日,国家林业局局长贾治邦签署国家林业局第27号令,公布《国家级森林公园管理办法》。《管理办法》于8月1日起正式施行。

      作为国家级森林公园管理的专门性部门规章,该办法的出台对于进一步加强国家级森林公园管理,切实规范国家级森林公园的建设和经营,充分发挥国家级森林公园的龙头示范作用,有效带动我国森林公园事业的健康有序发展具有重要意义。

      为了让大家对《管理办法》有更加深入、透彻的了解,在正式施行之际,本报记者专访了国家林业局森林公园管理办公室主任杨超,请他就《管理办法》出台的意义、细则等具体内容进行了深度解读。

      近年来,我国森林公园事业受到各级政府和社会各界的高度关注,森林公园建设进入快速发展的轨道,森林公园的行业管理工作日趋加强。近日,由国务院印发的《全国主体功能区规划》正式公布,其中明确将国家级森林公园列入国家禁止开发区域,要求依据法律法规规定实施强制性保护。恰逢此时,国家林业局第27号令公布《国家级森林公园管理办法》(以下简称《管理办法》)于8月1日起正式施行。

      那么,《管理办法》的出台具有怎样的意义?其亮点何在?实施过程中需要注意哪些问题?等等。中国绿色时报记者就此专访了国家林业局森林公园管理办公室主任杨超。

      记者:近几年,国家林业局曾连续开展了多次国家级森林公园的专项监督检查活动,并取得了一定成效。此次《管理办法》的出台,对于进一步强化国家级森林公园行业管理具有怎样的意义?

      杨超:我国的森林公园目前分为国家级、省级和县(市)级3个级别,在总数达2583处的森林公园中有国家级森林公园746处。国家级森林公园不仅森林风景资源质量等级最高,而且以不足总数1/3的数量占据2/3以上的森林风景资源保护面积,年游客人数和旅游收入分别占全国森林公园的57.6%和75.5%,国家级森林公园在我国森林公园行业中的龙头地位和主体作用显而易见。《管理办法》作为国家级森林公园管理的专门性部门规章,对于落实《全国主体功能区规划》对国家级森林公园的管理要求,进一步加强国家级森林公园行业管理,切实规范国家级森林公园的建设和经营,充分发挥国家级森林公园的龙头示范作用,有效带动我国森林公园事业的健康有序发展是非常重要的。

      多年来,国家林业局始终高度重视国家级森林公园的管理工作,为遏制国家级森林公园"重申报、轻管理"、"批而不建、建而不管、管而无力"等现象,近年来陆续下发了《关于加强森林风景资源保护和管理的通知》、《关于占用征用国家级森林公园林地有关问题的通知》等一系列文件,涉及国家级森林公园的森林风景资源保护管理、总体规划实施等多个方面,在实践中取得了良好成效。此次《管理办法》中将多年来行之有效的管理要求与措施上升为部门规章,不仅使国家级森林公园的管理制度不断完善,管理力度得到进一步增强,同时也为下一步森林公园的更高层次立法奠定了坚实基础。

      记者:新出台的《管理办法》呈现出几大亮点?

      杨超:《管理办法》总体来讲呈现出七大亮点,即:明确了国家级森林公园的主体功能定位,加强了国家级森林公园管理机构建设,突出了国家级森林公园总体规划的重要地位,强化了对国家级森林公园内森林、林木和林地保护管理,强调了国家级森林公园经营管理机构的主体地位,建立了国家级森林公园的最大游客容量制度,建立了国家级森林公园的淘汰退出机制。

      记者:在《管理办法》全部34条细则中,有16条涉及总体规划的内容,能否认为"突出国家级森林公园总体规划的重要地位"是最大的亮点?

      杨超:可以这样讲。《全国主体功能区规划》明确提出,对包括国家级森林公园在内的国家禁止开发区域还应当依据相关规划实施保护,这其实已经确立了国家级森林公园总体规划的重要地位。对此,《管理办法》首先强调国家级森林公园总体规划是国家级森林公园建设经营和监督管理的依据,任何单位或者个人不得违反森林公园总体规划从事森林公园的建设和经营,规划一经批准5年内不得修改,以强调总规的严肃性。通过《管理办法》中这16条与总体规划相关的内容,基本构建起较为完备的国家级森林公园总体规划管理制度,包括:总体规划的编制期限和规划限,总体规划的编制要求及主要内容,总体规划的实施,等等。在这里特别要指出的是,《管理办法》将对国家级森林公园总体规划的审批权由1994年《森林公园管理办法》规定的省级林业主管部门上收至国家林业局,这体现了"谁审批、谁负责"的原则,实现了权责统一。

      记者:其他亮点体现在《管理办法》的哪些条款中?其目的是怎样的?

      杨超:关于国家级森林公园的主体功能,第五条明确规定可分为保护森林风景资源和生物多样性、普及生态文化知识和开展森林生态旅游活动3个方面。生物多样性保护作为一个方面被列入主体功能中,与正在制定的《全国生态保护与建设规划(2011-2020年)》保持了高度一致。

      关于国家级森林公园组织机构建设,本《管理办法》第三、四条不仅对各级林业主管部门监督管理国家级森林公园的职责作出了具体规定,同时要求凡本行政区域内已建立国家级森林公园的县级以上地方人民政府林业主管部门,必须设立专门科(处)室或确定专人,以切实加强对国家级森林公园的保护管理工作,做到有人建、有人管。

      关于国家级森林公园经营管理机构的主体地位,第十二条规定国家级森林公园的建设和经营应由国家级森林公园经营管理机构负责,需要与其他单位、个人以合资、合作等方式联合进行的,应报省级以上人民政府林业主管部门备案。而对于以旅游经营权整体转让、景区整体租赁等形式,实际将带来国家级森林公园建设和经营管理的主体变动的,要依法向国家林业局申请办理国家级森林公园被许可人变更手续。这一规定的制定是为了切实维护国家级森林公园被许可人的合法权益,并尽可能保障国家级森林公园经营管理机构的稳定,维持国家级森林公园建设和经营的正常秩序。

      对于国家级森林公园内森林、林木的保护管理,第十四条规定只允许基于提高森林风景资源质量和开展森林生态旅游的需要,对国家级森林公园内的林木进行抚育和更新性质的采伐。在林地保护管理方面,第十五条将因保护森林及其他风景资源、建设森林防火设施和林业生态文化示范基地等建设项目明确列为直接为林业生产服务的工程设施范畴。该条同时规定,建设项目确需使用国家级森林公园林地的,应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响;而建设项目可能对森林公园景观和环境造成较大影响或者导致森林风景资源质量降低的,则应当首先办理改变经营范围的行政许可并将相关区域划出,或者撤销国家级森林公园。

      《管理办法》第二十五条对国家级森林公园的最大游客容量制度做了规定,而这在即将发布实施的《国家级森林公园总体规划规范》中做了衔接性的规定,要求综合国家级森林公园的植被、土壤、水、野生动植物等资源的生态承载力,以及旅游者对自然与环境的充分体验等多方面因素,合理确定游客容量与最大游客容量,以科学的手段推动国家级森林公园的健康发展。

      关于国家级森林公园的淘汰退出制度,第三十二条规定了两种撤销国家级森林公园的情形:国家级森林公园未编制总体规划或未按总体规划进行建设、经责令整改仍达不到要求而导致森林公园主体功能无法发挥的;国家级森林公园的森林风景资源质量等级下降、经专家评审达不到国家级森林公园风景资源质量等级标准的。同时规定,被撤销的国家级森林公园3年内不得再次申请设立。最终达到树立国家级森林公园良好的整体形象的目的。

      记者:《管理办法》今天正式施行,那么今后在办法实施过程中,森林公园的管理者应当注意哪些问题?

      杨超:贯彻实施《管理办法》的关键是要全面学习、准确把握、落到实处。近年来国家林业局先后出台了《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》、《国家级森林公园监督检查办法》和《中国国家森林公园专用标志使用暂行办法》等多个涉及国家级森林公园管理的规范性文件,《管理办法》是这些规范性文件的其中之一,与其他规范性文件相互关联、相互衔接。贯彻实施《管理办法》,要结合对上述规范性文件的全面学习来开展,这样才能准确把握《管理办法》各项规定的确切含义和具体要求,真正做到把《管理办法》的各项规定落到国家级森林公园的保护、管理、建设和经营的实处。

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